剑桥中国史-第851章
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情况一直延续到20世纪，这在内班人员的薪水、住房、津贴和晋升机会等远为优厚的待遇中，反映了出来，内班人员被其他外国人视为条约港口精英人物的一部分。①到赫德离职时，不满情绪事实上正在海关中沸腾，这种情绪不仅是针对高人一等的优越感而发，而且是对赫德专横作风的一种普遍反应。安格联任总税务司时的官方通报，在语气上几乎不比他的前任更加温和，但是他确实解决了一些具体的不公平现象，例如到1920年，建立了退职和退休的制度，这个行动是赫德长期以来所抵制的。
邮局
除了为清政府服务的古老官办邮政外，中国公众通过大批私营的信局来寄送邮件，这种信局使用交通能提供的手段为主要城市中心服务。外国列强已在中国建立了自己的邮政业务。 1896年，帝国建立了自己的邮政机构。可是在中华民国的最初几年，六个缔约列强仍保持自己的邮局和独立的邮政业务：英国在12个大城市和西藏的3处；法国在15个城市；德国在16个城市；日本在中国本土的20个城市、满洲租借地的6处以及满洲的另外23处；俄国在28个地方，其中包括满蒙的许多处；美国只在上海设立。设立这些外国邮局的一致的辩护词是，“在华的安全通讯得不到保证”，①这显然侵犯了中国的主权，因为它们没有条约根据，这类条约在其他方面限制了中国的主权。虽然中国在1914年参加了国际邮政联盟，从而使1906年国际邮政会议的实施条例中的某些特定规定（它们为继续在中国设立外国邮局提供了某些国际法的依据）失效，但是直到1921至1922年的华盛顿会议，缔约列强才同意到1923年1月撤消它们的邮政。但是，对中国民族主义的这种让步，不是没有附带条件：在外国租借地（日本人宣称，他们理解为应包括满洲的铁路区）的邮局继续存在；中国邮政中的外国邮政总办的特殊地位不得改变。
外国邮局与中国邮局在大港口进行竞争，那里潜在的邮政通信量更加有利可图，而又没有对利润较少的外围地区服务的义务。它们在执行中国海关章程时的懈怠是有名的，在1914年后曾几次拒绝处理中国邮局发往海外的邮件。外国邮局最初在19世纪60年代出现，也许是不得已，但随着中国自己发展了现代的邮政体系，它们的继续存在，在道理上除了作为外国人在华特殊地位的一个标志外，就成为多余的了。这一发展是在海关的推动下出现的。①在19世纪60年代，海关的邮政作为一项业务，在北京和条约港口之间传送几个公使馆的函件，从此在19世纪70和80年代，发展了一项向所有用户开放的使用西方电报线路的邮政服务。在1896年3月它正式改为帝国邮政局以前，很少与中国人的信局和外国的邮政机构进行竞争，但此后它却不断地发展。
在新的安排下，帝国邮政局被委托给总税务司管理，他把邮政局作为海关的一个部门经营。几个港口的税务司也负责他们管区的邮政事务。1898年，24名外国人和357名中国人，脱离海关而在邮政部门工作。它提出的成为一个官方垄断事业的要求，是部分地通过管理和限制信局的活动，部分地通过吸收信局来实现的。1906年，特别任命的邮政专员被分配到上海、广州和汉口工作，以减轻负担更重的海关税务司的双重责任。虽然邮政局的业务和人员发展了（1911年有99名外国雇员和11885名中国雇员），它的收入却多少落在后面。在邮政局与海关分离以前，海关每年需要给它补贴，以使海关的邮政局能够继续营业。
邮政局和海关在1911年5月分离，当时帝国邮政局转归邮传部管辖，由前海关邮政局总办帛黎管理，帛黎此时成为邮政会办。帛黎为法国人，1874年进入海关工作，1901年被任命为邮政局总办，他继续任邮政会办，直到1917年。他和他的接任者铁士兰都是法国国民，这反映了中国在1898年列强“争夺特许权”时期，对法国作出的许诺，即中国的邮政，“在选择邮政人员方面要考虑法国政府推荐的人选”。但是，帛黎作为总办的权力，比海关总税务司的权力更受到限制，因为他在形式上隶属邮传部的一名局长，以便应付中国日益高涨的民族主义情绪。虽然在1911年以后，邮政局更是中国政府的一个部门，而不是海关的（甚至安格联时期海关的）业务，但是在以后的20年中，北京和各省的许多邮政行政领导职务，仍由外国人担任（开始时他们从海关调任）。典型的形式是让一名外籍邮政专员领导一个邮区，由华人或外籍副专员以及华人和外籍助手协助工作。设在北京的总办官署，约有25名外籍工作人员（总办正式称“副局长”），其他大约75名外国人驻于几个省。1920年，英国国民约占外国人的一半，法国人占1/4，余下的来自十来个国家。约30000名中国雇员做分理和发送信件的实际工作。
盐务
中外合办的盐务署是在20世纪而不是在19世纪中期强加给中国的，它与海关不同，也不如海关重要。
中国除了同意外国发挥有限的咨询和技术作用外，反对它们参与盐务管理，从而拖延了1912年2月至1913年4月对袁世凯新政府提供善后借款的谈判的完成。主要的缔约列强——英、法、俄、德、日、美（美国在贷款谈成前退出财团）——通过六国的银行财团，寻求加强袁世凯的政府，希望它能够维持中国的统一和保护外国的利益。但是银行家们只能在有足够保证的条件下答应2500万英镑的巨额贷款。关税收入因为完全用作以前几笔借款和庚子赔款的抵押，所以在一段不能确定的时期内只能是第二保证；因此北京政府只能用盐税收入来担保。作为发放贷款的主要条件，财团坚决要求采取措施对盐务进行控制（而不仅仅是咨询和审计），为此这几个国家迫使日益破产的袁世凯接受这个条件。因此，1913年4月26日的善后借款协定第5款规定，在财政部下面设立盐务署，内设“稽核总所，由中国总办一员、洋会办一员主管”。在每个产盐区设稽核分所，“设经理华员一人、协理洋员一人，会同担负征收、存储盐务收入之责任”。
一个毫不掩饰的外国利益集团在中国的盐税收入中插了一手，爱国主义情绪正确地把这种情况看成是对主权的一种侵犯；在有些省份中国经理和外籍协理并列，看起来很像条约港口海关中外国税务司和中国监督名义上分享权力的海关的那种安排。也许还由于盐政是中国政体的更密不可分的一部分，具有平衡国内收支的微妙作用和长期的利益，任何外国的作用从根本上说是特别令人烦恼的。海关是继对外贸易的成长而发展起来的新事物，而稽核总所则与之不同，开始就只表现为一个新的行政集团介入了一个包括盐的生产、运输、税收和销售的长期存在的中国财政体系。稽核总所被硬加在这些传统安排之上，以确保所征之税真正可以被中央政府用来偿还善后借款，所以它在一段时期内确实取得了实际上对盐的生产和销售的控制大权。但是这种控制除了保证分期归还善后借款分期偿还表上的本利外，与类似的发展和保护国际商业的任何持续和特定的外国利益没有联系。得到好处的主要是控制北京政府的人， 1922年以后，主要是地方军阀。
由于稽核总所的外国会办及其外籍属员是欧洲银行家的代表，而欧洲银行家又分别得到各自政府的支持，所以他们不仅仅是第5款中可以自由解释的文字所暗指的那种副手。但是没有出现像赫德建立的海关那样的国中之国。在盐务稽核总所的初期，外国施加了最大的影响，当时袁世凯中央集权的努力看上去有一定的希望，而袁总统也支持盐务稽核总所的第一会办丁恩。丁恩（1854—1940年）是一个以前在印度任职的文官，先在北印度任盐税专员，然后任印度货物税和盐税第一总税务司；1913至1917年在华任职期间，他负责一些意义深远的盐税改革，但他决不是另一个赫德。①财政部长和中国的总办，不是对丁恩所干的一切给予形式上批准的十足的傀儡，相反，他们自己代表尽管是保守主义的、但却是民族主义的中央集权的官僚政治潮流，他们的利益在一段时期与外国辛迪加的利益是一致的，而且乐于利用外国的存在可能提供的这类压力，以对付地方上的离心力量。
此外，盐务署的外籍雇员从来没有超过40至50名（1917年为41人，1922年为59人，1925年当中国雇员共有5363人时为41人），而在民国初期，在海关工作的外国人就超过了1300人。②与海关不同，大批的中国工作人员不受外籍会办的控制。也许有十几名外国人担任北京外籍会办手下的行政人员，余下的人则在几个产盐区担任审计、经理、协理、或帮办。由于他们及与其地位相当的中国同僚所检查和审计的，不是一种对外贸易，而是中国国内的商业和财政制度的一个主要组成部分，中国的同僚不大可能降低到海关监督那种基本上是多余的地位。外籍工作人员并不深入迷宫般的盐务网络的基层，这与以外国援助进行改革的盐务署的中国人员正好相反。就海关而言，外国人既是被管理和抽税的活动的主要参与者，又是管理者和征税人，1928年以前还是支付贷款和赔款的大量税款的最后接受人。但是盐务方面的外国的具体利益，只限于保证把收入按时付给外国财团的银行。到1917年7月，关税收入已经增长到能够支付善后贷款以及以前以关税为担保的贷款。从此，偿还善后贷款与盐务署中外国人的存在只有间接的联系了。
盐务会办是一个英国人，外籍工作人员中几乎一半也是英国国民，这些事实加强了英国在北京和长江流域的影响。（在稽核所的外国人中，日本人的人数仅次于英国人。）两名总办对“盐余”——即超过善后借款分期支付数的盐税——的控制，是根据借款协定的条款进行的，这些条款要求全部收入一并存入外国银行，“非有总、会办会同签字之凭证，则不能提用”。这使丁恩在北京有很大的影响，但是，条件是地方当局和军事将领要继续汇来大量盐税。1922年以后，所报的盐税总额和中央政府所收的份额都急剧地减少了。当关税收入仍实行中央集权制时（甚至在军阀统治的鼎盛时期也是如此），中外共同负责的稽核所没有、也不打算阻止各省扣押盐税收入。丁恩的后任是甘溥和韦礼敦两人：前者也是前北印度盐税专员，于1918年起任会办；后者原为英国外交官，长期在华任职，从1923年起任会办；他们两人的影响必然比丁恩的影响小得多。把前海关官员、俄国人葛诺发安置在监督善后借款支出的审计部门负责，把德国人朗普安置在一个涉及未来中国政府借款的部门担任领导工作，这对他们代表的两国政府没有带来什么利益：葛诺发只被告知中国人让他知道的事，朗普从来没有被请示过。
① 赫德在1908年5月离北京回英，但形式上仍保留总税务司的官衔，直到他在1911年9月死去时为止。裴式楷（1846—1918年）从1908年4月至1910年4月任代理总税务司，然后在1910至1911年期间由安格联（1869－1932年）接任，赫德死去时他成为总税务司，直到1927年。见斯坦利·赖特：《赫德与中国海关》；费正
