生态文明视野下的循环经济立法研究-第40章
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（3）规定循环经济发展规划的法律责任。为了保证循环经济发展的相关要求在规划内容中得到切实体现，建议在《循环经济促进法》“法律责任”一章的修改中规定规划编制机关和审批机关违反该法第十二条规定时应承担相应的法律责任，这样才能确保规划编制的科学性和规划实施的有效性。
（二）总量调控制度
《循环经济促进法》对总量调控制度作出原则规定是非常重要的。而且具有突破意义的是，该法将总量调控制度的适用范围扩大到所有的行政区域，而不仅限于未达标区或者重点控制区域。但是，该制度仍然存在一些不足，需要在生态文明理念指导下加以改进和完善。
1。存在的问题
主要体现在以下几个方面：
（1）缺乏“限批”制度的配套。
该制度对项目建设单位提出了法定义务要求，即：“新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”但是并没有具体的措施加以落实，即：如何防范出现超过总量控制指标的情形？
在实践中，这种防范的具体措施就是限批制度。2007年初，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，原国家环保总局首次启动“限批”的行政惩罚手段，对四个行政区域、四大电力集团的所有建设项目实行环境影响评价停批、限批，并建议监察部门追究有关人员行政责任。随后，地方环保部门也采取了类似的“限批”措施来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势，以落实宏观调控政策，确保国民经济又好又快地发展。实践中，总量是否超标是决定对地区和企业（集团）是否进行限批的重要考量因素之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条，国务院印发的《节能减排综合性工作方案》六（二十四）也明确规定，对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。因此，有必要将“限批”措施上升为法律制度，在《循环经济促进法》修改中具体体现。
（2）法律责任机制缺失。
总量调控制度是对政府及其相关部门和项目建设单位提出的共同责任要求。现行有关立法规定了项目建设单位违反总量控制要求应承担法律责任，（17）但对政府及其有关部门违反总量调控要求违法审批的情形却没有规定相应的法律责任。
（3）其他相关立法的配套衔接不够。
十三条提出的对主要污染物、用地和用水的总量控制，还必须有相应的单行立法予以配套配合，否则其实施效果难以得到充分保证。而目前这方面的配套立法，除了2008年修订的《水污染防治法》将总量控制制度的适用范围扩大到所有的行政区域以外，其他的相关立法在这方面是落后的、不完善的。
其一，《大气污染防治法》不配套。现行《大气污染防治法》第十五条第一款确立的总量控制制度，对防治大气污染发挥了很大作用。但是第十五条第一款所规定的总量控制制度有一项重要的实施前提条件，即实施范围只能是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。这就极大地限制了总量控制制度的效力范围。据统计，我国大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35。8％，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9％的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。（18）这说明，现行的总量控制制度难以满足形势发展的需要，难以满足人民群众改善环境质量的迫切需要。特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了约束性指标，要求“十一五”期间主要污染物排放总量减少10％。要完成这一约束性指标，就势必要求采取更为严格、更为广泛的总量控制措施，就有必要修改现行《大气污染防治法》，扩大总量控制制度的适用范围。同时，该法没有对新改扩建项目单位的大气污染物排放总量提出进行控制的要求，并且没有相应的“限批”制度加以规制。
其二，《水法》不配套。2002年修订的《水法》也规定了用水的总量控制制度。该法第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定可供本行政区域使用的水量，制订年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。”这一规定，对节约水资源发挥了非常重要的作用。但是，与《大气污染防治法》一样，该法也没有对项目建设单位的总量控制义务作出规定，同时也没有规定“限批”措施，其立意没有达到循环经济立法中通过总量调控制度实现“调整产业结构、促进循环经济发展”的高度。
2。完善的建议
（1）增加“限批”制度。
基于“限批”制度在落实总量调控制度方面的重要作用，建议《循环经济促进法》在修订时参照《水污染防治法》的修订经验，增加“限批”制度的原则规定，明确“限批”制度的法律地位。该“限批”，不仅包括对主要污染物超总量的限批，也包括对建设用地、用水超总量的限批。在此基础上，其他相应的立法，包括《大气污染防治法》和《水法》等法律，应当在相应条款中对“限批”制度作出具体规定。
（2）健全责任机制。
必须建立对政府及其相关部门的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力，依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。（19）
（3）完善配套立法。
应当按照《循环经济促进法》的条款模式，对《大气污染防治法》和《水法》等相关立法中总量控制制度加以完善。
就《水法》而言，其用水总量控制和定额管理制度应予修订。该法第53条规定“新建、扩建、改建建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”。应当增加用水总量控制指标的要求。建议调整为：“新建、改建、扩建建设项目，应当符合本行政区域用水总量控制指标的要求，制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。”
就《大气污染防治法》而言，其总量控制制度的完善应从以下几个方面着手：
第一，应当明确在全国范围内建立重点大气污染物的总量控制制度。理由在于：《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等文件均对此作出了明确规定；只有实行全面的总量控制制度才能真正改善环境质量，完成减排任务。
第二，应当明确层层分解总量削减或控制指标。其理由在于：总量削减指标或者总量控制指标只有落实到具体的排污单位，才能将国家减排要求内化为企业自发的行动，也只有落实到具体的排污单位才能在此基础上建立起排污许可制度和排污交易制度。2007年11月国务院批转的《主要污染物总量减排考核办法》和《主要污染物总量减排统计办法》，对二氧化硫这一重点大气污染物总量削减指标和控制指标的分解、监测和考核以及统计办法，分别作出了具体规定。因此，此次修改有必要对总量削减指标和控制指标的分解作出明确要求，为大气污染物减排实践提供法律依据。
第三，应当作出“授权省级人民政府在国家规定的全国重点大气污染物之外，另行确定本地区重点污染物，实施总量控制”的规定。其理由在于：各个地方大气污染物扩散条件及其排放状况不同，地方政府需要根据本地区大气污染的实际状况，对本地区有严重环境影响的大气污染物，在国家规定的全国重点大气污染物之外，有针对性地另行确定本地区范围的重点大气污染物，实施总量控制。
第四，应当规定对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者超过总量控制指标的地区实行“区域限批”。主要理由在于：实施重点大气污染物总量控制的一个重要手段是控制建设项目新增重点大气污染物排放，特别是对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者已经超过控制指标的区域，通过严格控制新增重点大气污染物的建设项目，才能达到有效削减和控制该区域重点大气污染物排放的目的。对此，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《节能减排综合性工作方案》等国家文件也作了明确规定。因此，有必要在此新增“区域限批”的规定。
通过以上四个方面的修订，完善总量调控制度，提升该制度在整个循环经济法律体系中的制度整合功能，从而更好地发挥其实践效能。
（三）循环经济评价指标体系
