生态文明视野下的循环经济立法研究-第12章
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第二章 借鉴论：国外循环经济立法考察与启示
随着世界范围内的环境恶化和资源短缺形势越来越严峻，工业发达国家在对其经济发展模式进行反思的基础上，认识到不改变长期沿用的大量生产、大量消耗和大量排放的经济发展模式，单靠一些事后的污染治理和事前的污染预防措施，并不能从根本上解决制约经济发展的环境资源问题。在此背景下，产生了循环经济思想及其立法实践。
循环经济的理念和实践发端于日本、德国和欧盟等发达国家和地区，并且这些国家和地区有关循环经济的立法也走在了世界的前列。法律如同语言，不懂外国法律，也不会深知和悟解本国法律的特征和品格。（1）因此，考察发达国家和地区的循环经济立法背景和现状，分析其法律制度，总结其立法经验，对于更进一步地理解和把握我国循环经济立法状况，完善我国循环经济法律制度，促进循环经济发展，推动生态文明建设，无疑具有重要的参考价值。
第一节 国外循环经济立法考察
一、日本的循环经济立法
日本是世界上最早探索发展循环经济的国家之一。日本在循环经济实践中取得了很大的成就，积累了丰富的经验。目前，日本的循环经济立法比较全面，相关法制建设走在世界的前列。了解日本循环经济立法的历史背景及其法制建设的具体情况，对于完善我国的循环经济立法、促进循环经济发展和生态文明建设具有重要启示。
（一）日本循环经济立法的历史背景
日本在全世界较早开始发展循环经济并开展循环经济立法有其特定的历史背景。这就是第二次世界大战以后由于日本经济高速发展所带来的一系列资源环境问题。这些问题具体体现在以下四个方面：
1。环境形势严峻
在日本，环境问题因其公共危害性而又被称为公害。在20世纪中后叶发生的世界八大公害事件中，就有四件发生在日本，（2）日本因而被冠以了“公害大国”的恶名。公害问题不仅危害人体健康，而且严重影响了社会稳定，并且成为日本经济发展的严重制约因素。为了改变严重的公害现状，自1970年年底“公害临时国会”以来，日本进行了大规模的环境保护立法。另外，日本政府认识到经济发展模式对环境具有重大影响，为了改善环境应当抛弃传统的经济发展模式，代之以“最优生产、最优消费、最少废弃”的经济模式，构筑起抑制资源浪费、减轻环境负荷的“循环型社会”。
2。资源短缺严重
日本国内自然资源非常匮乏，但它同时又是资源消费大国，需要消耗大量资源。日本经济产业省在2007年10月预计：到2050年日本对石油的需求量将超过蕴藏量，石油、稀有金属已成为有限资源，其中铜的储藏量也仅能再开采50年，石油、天然气也仅能再开采使用40年。（3）日本资源主要依靠国外进口。为了支撑和促进经济发展，大力发展以资源的高效利用和循环利用为核心的循环经济模式，推出相应的政策及各项有效的法律法规体系，自然就成为日本政府解决经济增长与资源短缺的“供需矛盾”、保持经济可持续发展的有效途径。（4）
3。废弃物问题突出
日本一般废弃物的排放量从1975年的4205万吨增加到了1996年的5115万吨；产业废弃物的排放量从1975年的2亿3600万吨增加到了1996年的4亿800万吨。随着废弃物排放量的增加，废弃物最终处置场所的数量也在增加。对于废弃物再利用率这个重要问题，1996年的调查显示，一般废弃物的再利用率为10％左右，产业废弃物的再利用率为42％；而不能合理再利用的非法抛弃物的次数在1998年已达到了1273次，这个数字是1993年的4。6倍。（5）据初步估算，因环境污染而引发的社会成本在1965年为4500亿日元左右（不包括政府的公害对策费），到1970年急剧上升到1。5万亿日元。与防止公害相关的公共投资，1960年度为249亿日元，1965年度增加到了1086亿日元，1970年度更猛增到了2224亿日元。公害对策国家预算由1967年度的432亿日元增加到1970年度的757亿日元（国家和地方公害对策预算合计达到3023亿日元）。一方面填埋处置场的可使用年限在逐年减少，另一方面排放的废弃物质量也发生了很大变化：不易自然分解、加工处置和焚烧容易产生有害物质的废弃物越来越多，对环境构成很大的危害。（6）总之，废弃物及其处置已经成为日本一个突出的社会问题。
4。环境问题国际压力加大
20世纪90年代以来，酸雨侵蚀、臭氧层破坏和气候变暖等全球性环境问题日益突出，日本作为资源的进口大国和二氧化碳第四排放大国，面临着承担国际环境保护义务的较大压力。与此同时，日本政府也希望通过开展环境外交来提高自身的国际地位。（7）因此，改变经济发展模式，构建循环型社会，便成为日本协调本国经济发展与环境保护关系、承担国际环境保护义务的必然选择。
（二）日本循环经济法制的发展阶段
日本循环经济法制的历史发展，大致可以分为如下四个阶段。
1。第一阶段：以公害法为主的末端治理
该阶段从20世纪50年代到70年代末。自20世纪50年代始，日本开始出现零星的公害立法，如1958年的《关于工厂排水等的限制的法律》和《关于公用水域的水质保全的法律》、1962年的《煤烟控制法》。一些地方公共团体还制定了公害防止条例，一些为控制公害发生源和解决公害纠纷的和解中介制度等也被零星地纳入立法。然而，公害对策仅仅依靠个别的、零星的行政法律显然不够。为全面综合地推进公害问题的应对和解决，1967年日本制定并颁布了《公害对策基本法》并以该法为依托，制定了众多防止和救济公害的法律，迅速地形成了公害法这一新的法律领域。特别是在1970年末召开的公害临时国会上，日本制定和修改了有关公害的14个法律，基本上形成了公害法的体系。（8）
2。第二阶段：从末端治理转向源头预防
该阶段主要发生在20世纪80年代。在此之前日本的公害对策立法均是以环境的无限性、无偿性为前提，广泛地承认人的经济活动的自由，为预防公害的发生仅对企业活动等的自由课以必要的最小限度义务，基本上属于警察法性质的消极行政法。在公害法体系下，尽管公害问题得到了一定程度的缓解和控制，但由于公害对策始终是消极的、局部的、对症治疗式的，以“资源—产品—废物排放”为特征的传统社会，经济流程没有得到根本的改变。20世纪80年代，日本开始从环境保护末端治理的战略和政策转向从生产和消费源头防止污染的源头预防，实现了环境保护发展战略和政策的第一次突破。
3。第三阶段：循环经济法确立及发展时期
这一阶段为20世纪90年代。进入20世纪90年代以来，由于推行强有力的政策和法律，公害问题在日本基本得到控制和解决，以公害对策为核心的公害法逐渐淡出了环境法的中心舞台。为顺应国际社会可持续发展的潮流和趋势，1993年日本国会废止了《公害对策基本法》，取而代之的是《环境基本法》。这一变化表明，日本环境法的理念开始从消极的、补救性的“公害防止对策”向积极的、全方位的“环境负荷管理”转变。《环境基本法》（9）通过“环境负荷”（10）概念的提出和界定，对传统意义上以公害对策为核心的日本环境法进行了延伸和发展。1994年日本内阁制订的环境基本计划，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”的构想。1998年日本制订“新千年计划”，把循环经济作为构建21世纪日本社会发展目标，发布的《环境白皮书》明确提出了“环境立国”的新战略，并将其作为与先前的“贸易立国”和“科技立国”等具有同等重要地位的国家战略。在这种背景下，日本环境法面临着新的挑战和新的选择，即如何通过法律手段推进社会经济由以往的“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统社会经济体系向“少投入、少废弃、高效利用并循环利用”的社会经济体系转变，成为日本环境法面临的一个迫切问题和现实挑战。
4。建立循环型社会时期
该阶段自2000年开始。这也是日本循环经济立法的第二次突破。2000年被视为日本的“循环型社会元年”，这一年日本国会召开了一系列被称为“环境国会”的会议，通过了《循环型社会形成推进基本法》，修改和制定了《资源有效利用促进法》、《废弃物处理法》、《建筑材料循环法》、《绿色采购法》等多项环境立法。2002年还通过了《报废汽车再生利用法》。（11）由此，日本形成了以《环境基本法》为上位法、以《循环型社会形成推进基本法》为基石的循环型社会法律体系。至此，日本环境法完成了推动国家从在国际上具有不良形象的“公害大国”向为国际社会所推崇的“环境立国”国家转变的历史使命。
（三）日本的循环经济法体系
目前，日本是世界上循环经济立法相对最为完善的国家，其循环经济法律体系可分为三个层次：基本法、部门法和专项法。基本法有《环境基本法》（1993年）和《循环型社会形成推进基本法》（12）（2000年）；部门法有《废弃物处理法》（1970年）和《资源有效利用促进法》（1991年）（13）；专项法主要有《容器包装品的分类回收及再商品化促进法》（1995年）、《家电再生利用法》（1998年）、《建筑材料循环法》（2000年）、《绿色采购法》（2000年）、《食品回收法》（2000年）、《报废汽车再生利用法》（2002年）等。
1。《环境基本法》
该法共三章46条，该法的目的是：“通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类作出贡献”（14）。该法规定了国家环境保护基本政策的制定、实施方针，环境基本规划，环境标准，特定地区的公害防治，国家的措施，全球环境保护国际合作，地方公共团体的政策，费用负担与财政措施，环境审议会等内容。《环境基本法》确立了对整体环境包括环境污染、自然资源、原生环境等进行保护的法律框架，成为第一个完全融合的、综合性的环境基本法。（15）《环境基本法》可以说是日本在环境方面实施可持续发展的一个基本政策、措施方面的法律依据，它以日本对全球环境所负的责任为基本点，以将社会的经济结构和流通方式转换为对环境负荷小的发展模式为基本策略，以实现确保资源和环境能够维持公民的健康和高品质的生活为基本任务，以保持环境持续造福于人类的生态功能为根本目标。因此，《环境基本法》不仅局限于公害防止的环节，而且是把法律调整的范围投向社会经济、人民生活的每一个环节。《环境基本法
